五星红旗成雅安城区最美风景

……常委会作出的关于修改民事诉讼法的决定，就是在这个代表议案的基础上形成的。

Nina A. Mendelson, Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking, 92 Cornell L. Rev. 397，398 （2007）． [10]See Hillary Greene, Guideline Institutionalization: The Role of Merger Guidelines in Antitrust Discourse, 48 Wm.＆Mary L.Rev. 771，778 （2006）． [11]See Lars Noah, The FDA's New Policy on Guidelines: Having Your Cake and Eating It Too, 47 Cath. U. L. Rev. 113，137-38（1997）． [12]See Elizabeth Magill, Agency Self-Regulation, 77 Geo. Wash. L. Rev. 859，863-64 （2008-2009）． [13]See Jonathan Masur, Judicial Deference and the Credibility of Agency Commitments, 60 Vand. L. Rev. 1021，1037-60（2007）． [14]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569, 569 （2005-2006）。把裁量基准看作可有可无的东西，似乎违背了设立裁量基准制度的初衷。

杨志强、何立胜：《自我规制理论研究评介》，《外国经济与管理》第29卷第8期（2007年8月）。在诸多的理论中，有关行政裁量的自我拘束问题对于中国当下行政法治建设具有积极的参考意义。Keith Werhan, The Neoclassical Revival in Administrative Law, 44 Admin. L. Rev. 567，568，583-90（1992）． [28]418 U. S. 683（1974） [29]Id. at 696. [30]See Thomas W. Merrill, The Accardi Principle, 74 Geo. Wash. L. Rev. 569，579 （2005-2006） [31]440 U. S. 741（1979） [32]486 U. S. 837（1984） [33]参见高秦伟：《政策形成与司法审查—美国谢弗林案之启示》，《浙江学刊》2006年第6期。这样的实践引发了行政机关与立法机关、司法机关以及公民之间的关系的变化。注释: *本文系国家社科基金项目行政法视野下的自我规制研究（11CFX045）的阶段性研究成果。

[6]例如行政机关会颁布实施指南与规定额外的程序，而相关的法律并没有要求行政机关提供那样的规范与程序。Mission Group Kansas, Inc. v. Riley, 146 F. 3d 775，784（loth Cir. 1998）。我们应该按照这条道路鼓励群众大胆实践，并且在实践中使他们受到锻炼。

笔者认为，人大代表提案权中的案是指表决前的议事原案。总之，提案权的本质属性为职责和权力。（2）议案主张的正确性、可行性和说服力以有效论证为前提。提案权主体是经法定程序民主选举产生的人大代表，而议案起草人是议案的撰写人，即用书面语言将提案人的愿意、构思转化为议案内容的撰写人。

[31]在这种趋势下，笔者认为，我国可以尝试提高人大代表选举的公开性和竞争性，逐步直选，以竞争性选拔保障代表履职能力。然而，人大代表行使提案权也出现议案缺乏充分论证、议案水平不高等问题。

在我国人大现行会期制度条件下，议案提交的集中时间往往是在人民代表大会预备会议期间、全体会议之前。如果代表具备某一专业素养，在该专业领域中长期从事研究与实务工作，那么，他针对该领域所提出的议案将更有深度、更为准确。1．尝试人大代表选拔制度的改革。担任人大代表当然由其本人亲自撰写议案更为符合代议人员的角色，但是在我国当前兼职代表的前提下，应允许其他人士或机构接受其委托代为起草。

[32]参见周建军、张劲松：《要不要进行人大代表专职化试点？》，《浙江人大》2008年第7期。代表的职责在于代民而议，议的对象是关乎人民切身利益的重大事项，应有一定的高度与深度，而不是市民生活的家长里短。（2）选民和原选举单位的建议、请愿也应成为代表议案产生的重要依据，这既是代表实现代之职能的要求，也是代表接受监督的重要方式。因此，议案的提出必须畅通、充分，在提出时间上不应过度限制。

[22] 笔者以为，我国人大代表提案权在属性上既是人大代表的权利，也是人大代表的权力，或者代表提案权是基于代表职务而产生的权利，是职权而非纯粹的权利。职责意识是提案权有效行使的首要自律条件，在职责意识支配下的提案行为，应体现权与责的平衡。

为了讨论的便利，文中所谓人大代表，未加特殊说明之处均指全国人民代表大会代表。从民主层面上看，则实际上对人民实现当家作主的权力设置了限制。

20世纪60年代前后，议案涉及面较窄，政治口号较多。因为代表所提出的议事原案并非能够最后真正列入待表决的议案范围，而从议案到表决通过成为一种决定更是需经过一些法定审核程序。吴邦国委员长就曾指出：代表议案在立法中的作用得到进一步的发挥。以11届全国人大的全体会议为例，一次会议共提议案数462件，30名以上代表联名提出的议案则有460件。而人大的会议议程，一般事先都是得到同级党委认可，由人大常委会通过并提出议程草案，由大会预备会议通过。可以说，议案提出后的解释、说明、论证以及对他人的反驳的机会与责任应归属于提案者。

推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。因此，人大代表提案权作为一项基于职务而产生的权利，其行使既受到一定规则的限制，又受到人大代表自我决定的影响。

[11]可见，人大代表提出法律议案比例一直很高，这体现出全国人大同时也是国家立法机关的特色。当然，从历届全国人民代表大会对代表提出议案的处理意见的报告得知，如第11届全国人民代表大会第4次会议上，根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则和新修改的代表法的有关规定，大会秘书处与全国人大各专门委员会对代表提出的议案逐件进行了分析研究，认为没有需要列入本次大会审议的议案。

[18] 总之，从代表提案行为的实际操作层面上看，代表提出议案的积极性较高，但代表提案行为不尽规范，议案的质量并不尽如人意。议会借助政党和利益集团促使社会各方面的利益分化、集中，并成为制定政策的依据。

[3]参见《关于第十一届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告》， http: //news. xinhuanet. com/misc/2009-03/12/content-10998370. htm, 2012年3月15日访问。可以说我国人大代表提出议案的积极性较高，代表个人履职能力也大为增强。[28]基于我国代表的兼职可能导致专业素质之局限，代表本人高质量起草各领域的议案恐有一定难度，因此，程序规则也可选择对议案起草主体的选定做出规范。注释: [1]参见陈国权：《议案提案报道的创新与拓展》，《中国记者》2009年第4期。

但到底是议案的内容重要还是形式重要，代表提案权的行使效果是否有必要纳入履职考核的体系之中，改革举措到底是一步到位还是循序渐进等等一些问题，对于一个后生后发以法治为目标的国家而言仍然有待实践探索。当然，依据并非全盘照搬，选民和原选举单位的建议或多或少存在着一定的局限性，其所包含的利益因素复杂多样，所立足的角度多元繁杂，层次高低不一。

如《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（2005年中共全国人大常委会党组通过），《全国人民代表大会代表议案处理办法》（2005年6月17日全国人大常委会委员长会议原则同意），《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》（2005年6月17日全国人大常委会委员长会议原则同意）等等。实践中，由于人大代表在我国并非是正式职业，代表资格往往被视作是荣誉或身份，在这种殊荣观念下，代表提出议案逐渐被视为一项高尚的特权。

[7]参见童海保：《议案工作需要规范化科学化》，《检察日报》2005年6月6日。因此，可以通过通知、公告或其他方式细化议案的范围或者是该次会议的议案范围，确保议案的针对性。

2003年以后，我国的立法工作步入良性循环阶段，立法案占主导地位，重大事项案和法律监督案较少。代表议案水平的局限性反映出代表提出议案之行为与代议机关的地位不很相符，或者说人大代表提案权行使的实际效果与民主政治进程对代表提案权的期待之间并不吻合。在这个意义上，代表提案权实质上是一种职责，不可以放弃，不可以怠行。可以说雷人议案的产生除了由记者在挖掘新闻素材中的偏离因素外，缺乏对议案产生依据的理性整合和议案内容的严密论证也是其中成因。

6．规定辩论程序，优化议案审议的效果。于是在实际操作层面，提案权行使的有效性与价值主要是依靠代表个人的自觉得以实现。

（同前注[6]，王万宾文。甚至出现了不少议案所涉事项非属本级人民代表大会职权范围的情况，导致议案不成立。

[27]现行《宪法》第72条规定：全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。因而有必要进一步完善人大代表提案权的行使机制，以有效发挥人大代表的作用。